第二章 财政分配关系

教学要求：掌握财政收入的来源，中央与地方政府的财政关系，中央与地方政府间财政职能的分工，政府与国有企业的财政关系，政府与国有企业的财政关系;理解社会总产品与国民收入，设立地方政府的必要性，中央政府与地方政府的利益关系，国有企业的角色定位;了解规范中央与地方政府的财政关系，规范政府与国有企业的财政关系。

教学重点：财政收入的来源、中央与地方政府的财政关系、政府与国有企业的财政关系。

教学难点：规范中央与地方政府的财政关系，规范政府与国有企业的财政关系。

教学内容：

财政分配是国家为实现其职能，凭借政治权力对国民收入中的剩余产品进行的分配，是财政资金筹集、分拨和使用过程的总称。财政分配关系是国家与各方面在分配过程中所形成的经济关系。由于财政分配涉及国民收入所有权的转移或使用权的让度，因而财政分配关系是人们的利益关系。但不同社会制度的财政分配有着本质的区别。在资本主义制度下，财政分配体现的是资产阶级国家对广大劳动者的掠夺,是一种剥削关系。社会主义财政分配，体现的是全体人民的共同利益关系。财政收入是劳动人民创造的，而财政支出是为发展社会主义经济，不断提高人民物质文化生活水平服务。所以，社会主义财政分配是取之于民，用之于民，与人民根本利益一致的分配活动。

第一节 财政收入的来源

一、社会总产品与国民收入

1、社会总产品

社会总产品是指社会各个物质生产部门的劳动者在一定的时期内(通常为一年)所生产出来的全部物质资料的总和。它是反映一个国家或地区在一定时期内物质生产总成果的重要指标。

在商品经济条件下，社会总产品有实物形式和价值形式两种。社会总产品的实物形式，是当年生产的生产资料和消费资料的总和。其价值构成为c+v+m。社会总产值可分为生产资料(第一部类)和消费资料(第二部类)两大部类。其中，生产资料一部分用于补偿已消耗的生产资料，超过补偿的剩余部分用于扩大再生产。社会总产品的价值形式，是一年内生产的全部物质资料总和的货币表现，也称社会总产值，是生产过程中消耗并转移到新产品中去的生产资料价值和新创造出来的价值的总和。新创造的价值是劳动者一年内投入的活劳动所创造出来的价值，其中包括为自己的劳动(必要劳动)创造的价值和为社会的劳动(剩余劳动，在资本主义制度下被资本家无偿占有)创造的价值。所以，社会总产值(w)包括生产过程中被消耗掉并已经转移到产品中去的生产资料价值(c)、劳动者为自己劳动创造的价值(v)、劳动者为社会劳动创造的价值(m)，即社会总产值 w=c+v+m 。

2、国民收入

国民收入是一个国家在一定时期(通常为一年)内物质资料生产部门的劳动者新创造的价值的总和，即社会总产品的价值扣除用于补偿消耗掉的生产资料价值的余额。国民收入是社会总产品的一部分。从实物形式看，国民收入是社会总产品中扣除已经消耗掉的生产资料之后的那部分社会总产品，即超过补偿需要的那一部分生产资料和当年所生产的全部消费资料。从价值形式看，国民收入是在社会总产值中，扣除消耗掉的生产资料价值之后剩下来的那部分价值，即劳动者当年活劳动创造的新价值。与社会总产值相对应，国民收入也称社会净产值，用公式表示即：

国民收入=(c + v + m)- c= v + m。

国民收入是反映一个国家国民经济发展状况和经济实力的一项重要综合指标。国民收入总量的增长速度，标志着一个国家国民经济发展速度的快慢和经济效益的好坏。

二、财政收入的来源分析

1、财政收入与社会总产品价值构成的关系

从价值构成的角度来看，财政收入是来自于社会总产品，但它只是社会总产品的一部分。C、V、M三部分之间存在着此消彼长的关系，同时M是构成财政收入的主要因素，因此研究社会总产品价值构成同财政收入的关系应着重研究社会总产品价值构成中成本因素C和V的变化对M从而对财政收入的影响。

在社会总产品一定且V不变时，降低物化劳动消耗即C，是降低生产成本，增加M和增长财政收入的主要途径。降低生产资料耗费，要根据生产资料的性质区别对待。

在社会总产品一定且C不变时，V部分增大，M部分减少，相反V部分减少，M部分则增大。因此，充分调动劳动者积极性，提高劳动生产率，对增加企业利润和财政收入有着重大意义。

2、财政收入的经济来源

(1)M是财政收入的主要来源

剩余产品价值包括税金、企业利润和用剩余产品价值支付的费用(如利息)。其中主要是税金和企业利润。在统收统支的计划型财政条件下，国营企业所创造的M绝大部分均由国家集中分配用于扩大再产和社会共同需要形成财政收入。另外，国家以税金形式取走非国有企业的一部分纯收入形成财政收入。

(2)V是财政收入的补充

V是指以劳动报酬的形式付给劳动者个人的部分。从我国目前来看，V虽构成财政收入的一部分，但它在全部财政收入中所占的比重很小。这是因为我国长期以来实行低工资制度，劳动者个人的收入普遍较低，国家不可能从V中筹集更多的资金。

就现实的经济运行来看，目前我国来自V的财政收入主要有以下几个方面：

第一，直接向个人征收的税。如个人所得税、企业所得税等。

第二，向个人收取的规费收入(如结婚登记费、护照费、户口证书费等)和罚没收入等。

第三，居民购买的国库券。

第四，国家出售高税率消费品(如烟、酒、化妆品等)所获得的一部分收入，实质上是由V转移来的。

第五，服务行业和文化娱乐业等企事业单位上交的税收，其中一部分是通过对V的再分配转化来的。

今后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，人民生活水平的不断提高，以及个人所得税制的改革和完善，财政收入来自V的比重将逐渐提高。西方资本主义国家，普遍实行高工资政策和个人所得税和工薪税为主体税的财税制度，其财政收入有相当部分直接来自V。

(3)C中的个别部分构成财政收入

补偿价值C中的基本折旧基金在计划经济体制下构成财政收入的一部分，在市场经济中一般已不适宜将折旧基金列为财政收入，但是，由于实行国民生产总值型的增值税，仍有一部分C通过增值税成为财政收入。

3、财政收入的来源结构

(1)财政收入的价值构成

从价值构成上看，财政收入的主要来源是M—剩余产品的价值(货币表现为社会纯收入)，M是新创造的价值中归社会支配的部分，是财政收入的基本源泉。只有M部分多了，财政收入的增加，才有坚实的基础。虽然M是财政收入的主要来源，但不是惟一来源。C和V的一部分也可以构成财政收入的来源。C是社会产品中用于补偿消耗掉的劳动对象的价值，在税收实践中，有一部分税收来源于C。V是以劳动报酬形式付给生产者个人的部分，从现实来看，财政收入以个人所得税和消费税的形式从V中取走一部分。财政收入来源于C、V、M的比例关系对财政收入总额至关重要。

(2)财政收入的所有制构成

财政收入的所有制构成是指财政收入作为一个整体是由不同所有制的经营单位各自上交的税收利润和费用等部分构成的。改革开放以前，公有制经济在我国经济中处绝对优势，我国财政收入也是以国有经济为支柱的。国民经济恢复时期，国有经济提供的财政收入占整个财政收入的50.1%，到四五时期，国有经济提供的财政收入占整个财政收入的87.4%。以后逐年下降。随着经济体制改革，集体和其他经济成分有了较快的发展，提供的财政收入逐年增加，相比之下，国有经济的比重有所下降。

(3)财政收入的生产部门构成

财政收入部门构成分析，在于说明各生产流通部门在提供财政输入中的贡献及其贡献程度。这里的部门有双重含义：一是：按传统意义上的部门分类，分为工业、农业、建筑业、交通运输业及服务业等;二是：按现代意义上的产业分类，分为第一产业、第二产业和第三产业。第一产业为人们提供基本需求的食品;第二产业提供其他进一步的物质需求;第三产业提供物质资料以外的更高层次的需要。

我国国民经济以农业和工业为主要生产部门，这两大生产部门创造的国民收入占国民收入总额的80%左右，所提供的财政收入在财政总收入中也占有较高的比重。农业部门通过以农业税和以工农产品剪刀差的形式提供财政收入。工业是财政收入的主要来源。改革开放以后，工业部门提供的财政收入占财政总收入的比重有所下降。第三产业部门提供的财政收入近年来增长很快，已占财政总收入的1/3左右。随着我国经济结构的优化和升级，第三产业在GDP和财政收入中的比重将会持续上升。

第二节 中央与地方政府的财政关系

中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织----国家的一种政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。中央与地方财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而出现的，并随着国家及中央政府、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。

一、设立地方政府的必要性

现代财政的受益空间理论认为，公共物品的受益具有空间层次性。公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品;受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内，无法排除他人从消费中受益，一旦超出这个范围，就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有外部性，其受益范围不仅局限于本地，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，其供给着眼于满足本地居民的需求，成本也应由本地居民负担。地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。纯公共产品包括用来满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和公共卫生保健等公共设施;准公共产品包括公共工程和公共服务，如机场、港口、公路、铁路、大坝、环境卫生设施等。此外，一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金，而对于地方准公共产品则应当以地方公债、地方政府国有资本投入供应资金。公共产品理论特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论，为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据。这种公共物品提供上的政府间分工原则，也为多级政府财政体制的存在提供了一个客观的经济基础。

按照财政分权理论，政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中，纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协调，中央政府常常在财政体制上实行分权，扩大地方政府的经济决策权和财权，调动地方政府的积极性。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品，主要承担经济稳定和收入分配职能;地方政府在管理和调节地方事务的基础上，通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立，各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率，满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用，要求健全地方政府职能。

二、中央政府与地方政府的利益关系

中央与地方的关系是中国政治结构的一个重要的方面。中央与地方关系最深刻的变化发生在财政体制方面。

建国后，我国财政体制效仿苏联模式，实行了高度集中的管理体制。在过份集中的财政体制下，追求自身利益的地方政府往往显得缺乏积极性。

改革开放后“放权让利” 的财政体制改革是在保护地方既得利益的前提下,中央与地方讨价还价、相互协商的结果。为克服"统收统支"的弊端，1980年起中央分头与各地方签订财政承包合同，实行"分灶吃饭"。1980年以后实行的“分灶吃饭”，实际上是中央被迫向地方妥协的结果。在1994年以前，中国的财政体制经历了1980、1985、1988年三次重大的结构调整。调整的基本目标是相同的，即调动地方政府的积极性，使之加强财力动员的能力，同时维护并加强中央的财政能力。

1994年我国财政体制实行了具有重大意义的分税制改革，这是市场经济国家处理中央与地方财政关系时较为普遍的制度安排。1994年开始实行的分税制进一步确立了利益分立的财政格局：地方政府正式拥有14种地方税收的支配权;地方政府庞大的预算外资金由其自己支配，而毋需与中央财政分成;按照1994年的《预算法》，地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准;省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。

这一系列改革在增加中央财政收入、调动地方积极性的同时，进一步壮大了地方的经济实力。地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。

总的来说，地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。中央政府与地方政府在整个国民经济中有着根本一致的国家利益，但各地方政府仍有相对独立于中央政府的地方利益。地方各级政府在中央政府的领导下，履行本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理者的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式:一是不同地区政府利益之争。但是 ,不同地区都追求本地区的高速发展 ,这就引起社会整体资源配置的不均衡问题 ,从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利 ,有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。

三、中央与地方政府间财政职能的分工

在任何一个由多级财政组成的财政体制中,财政职能的发挥必须要通过各级政府来完成.借鉴西方公共财政理论,公共财政具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展三项职能.资源配置职能的分工：凡属全国性需要的行政性、公益性、建设性物品(服务)，由中央政府来提供;有些虽属地方性需要的物品(服务)，但其收益面是跨地区性的，也需要中央政府来提供;凡属地方性需要的行政性、公益性、建设性物品(服务)，应由地方政府来提供。在收入分配职能的分工方面，收入分配职能在很大程度上要由中央政府在全国范围内采取统一的分配政策来贯彻执行。在经济稳定与发展职能的分工方面，在现代市场经济条件下，各地区之间的经济是完全开放的，各种生产要素能够在各地区之间自由流动。在这种情况下，地方政府无法成功地自行制定和执行经济稳定与发展的政策。因此，经济稳定与发展职能主要由中央政府来实现。

但由于各级政府所处的地位不同,对经济活动支配的范围及可采用的政策工具的不同,中央与地方政府的具体执行职能是有明确分工的.按照效率与公平原则,财政的资源配置职能主要由地方政府来执行,收入分配和经济稳定与发展职能主要由中央政府来执行。

四、规范中央与地方政府的财政关系

改革开放以来，如何规范市场经济条件下中央与地方的财政关系，政府做了多次探索。其中，1994年的分税制改革是最为重要的一次，其基本框架沿用到现在。中央通过分税制改革以及后来的企业所得税划分，集中了税收收入增量的大部分，并通过教育、医疗和住房等公共产品的市场化改革，减轻了中央财政的包袱。

总之，要规范中央与地方政府的财政关系，要力求做到以下几个方面：首先是保留一部分中央集权和地方分权，实行多层次分级管理;其次是不同层次的政府其财政职能应有所分工和侧重;再次是中央财政与地方财政职权的划分与行使应保证全体居民都获得最低限度的公共物品，包括公共安全、卫生、教育和福利等;最后中央财政与地方财政职权的划分与行使应该有利于经济效益的增进，促进社会福利最大化的形成。

第三节 政府与国有企业的财政关系

中央政府是我国国有资产的代表者，国有企业受中央政府委托，具体负责国有资产的经营管理，是独立法人。国有资产的保值、增值是中央政府对国有企业经营管理者的原则要求，也是起码要求，体现了国家的经济利益，当然也同企业自身的经营目标一致。因此，从经济利益角度来说，只要采取了适当的激励和监管措施，国家经济利益和企业利益是易于保持一致的。但是，国家利益终究是经济利益、政治利益、文化利益、安全利益和外交利益等方面的有机统一体，国有企业作为国家利益的重要实践者和维护者，无论是在国内市场竞争，还是“走出去”参与国际市场竞争，不论是在经济方面，还是在政治、安全、外交等方面均应坚持国家利益至上原则。特别是当企业利益与国家的经济、政治、安全、外交等利益发生矛盾时，必须坚持企业局部利益服从、服务于国家整体利益。

一、国有企业的角色定位

国有企业定位应当以符合“三个有利于”为根本标准。对我国国有企业定位应当本着务实的态度，既要认识到国有企业在各国的一般规律，也应适合我国的实际情况，更重要的是，国有企业应在国有企业的改革与发展中定位。无论是从理论出发还是从现实出发，国有企业在我国现阶段仍然广泛分布在竞争与非竞争领域，承担特殊企业和一般企业的不同功能，需要通过分类指导下的改革逐步使之分布合理、提高质量。据此，应当对国有企业进行分类引导和规范。从生产力方面看，国有企业成为市场主体是适应社会化大生产的需要;从经济关系方面看，国有企业成为市场主体是由其独立的经济利益关系决定的;从财政方面看，国有企业是我国扩大财政收入、增加积累的主要源头。

二、政府与国有企业的财政关系

改革开放以来，国家对国有企业进行了一系列的改革。在企业层次上主要是对企业放权让利，逐步还权于企业，进行公司制、股份制改造;完善企业法人治理结构等，这一系列改革都是为了建立一个产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度。

在国家作为所有者的层次上，通过几度变革，2003年经全国人大批准，成立了国务院国有资产监督管理委员会，明确国资委作为国务院的特设机构，代表国务院履行出资人的各项权利和义务。地方也成立各省(市)的国资委。有了明确的出资人代表，解决了所有者缺位的问题，进一步推动了国有企业的现代产权制度建设，同时也有利于落实企业的经营自主权，巩固企业的市场主体地位。而在这同时，在财政方面，也经历了从计划经济体制下的生产建设财政向市场经济下的公共财政转变。从生产建设支出占财政总支出一半以上到财政逐步退出生产经营领域的投资。现在财政对国有企业的支出主要是一些政策性支出。从收入方面看，由于过去长期累积的问题和对经济体制转轨需要的一个适应的过程，多数国企经营状况十分困难。在此情况下，1993年暂停国有企业税后利润的上缴。就是说，在市场化改革过程中，国有企业与财政的关系在财政的收入与支出、国企的投资与收益分配等方面都发生了变化。

1、在财政体制框架的设计上，存在着对经济增长方式转变的制约关系

从理论上看，我国自1994年开始实行的分税制财政体制是借鉴西方发达市场经济国家的做法，并结合我国国情而设计实行的一种新型财政体制，它应当有利于社会主义市场经济的运转，应当有助于我国统一的全国大市场的形成与发展。然而，实践证明，现行分税制财政体制并没有完全达到这一目标。分税制财政体制并不排斥局部经济利益的存在，但是，按照现代财政理论及其所倡导的受益原则要求，不同地方政府辖区的局部经济利益是指那些以统一大市场为前提条件的、对不具有外溢特征的社会共同事务的需求与供给，因此，它不应当对全国统一大市场的形成与发展产生什么阻力。然而，在新财政体制下，地方政府仍然热心于上新项目、铺新摊子，尤其是对那些衩经营性、竞争性的项目感兴趣。这种政府行为表明，政府实际上是在参与市场竞争，其结果必然会阻碍全国统一大市场的形成，同时也会阻碍企业经济效益的提高，不利于全国经济由粗放型向集约型增长方式的转变。

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