自考中国行政史复习资料五

　　81、简述宋代的行政决策制度？

　　宋代的专制主义中央集权程度较前代有较大提高，皇帝在行政决策中的独断地位亦大幅上升。但在个体的决策程序上，宋朝皇帝还是按‘兼听’的原则，采用各种会议制度来集思广益。故宋代决策程序基本沿袭前代，分为会议和皇帝裁决两个阶段。

　　（1）宋代会议制度可分为例行常朝、便殿议政和临时朝议三大类。例行常朝由皇帝主持，其目的是疏通君臣关系，为皇帝决策提供信息。便殿议政是皇帝在便殿召见宰相、枢密使等中枢官员商议军国大事的一种会议形式，临时朝议是皇帝就某问题临时召集会议进行商讨，向大臣征示决策方案的会议形式，主要有皇帝亲自主持的朝议和皇帝授权宰相等高级官员主持的廷议。

　　（2）以上各种会议形式只是为皇帝作出决断提供具体材料，起到沟通信息的任用，至多也只是提出一个供皇帝参考和选择的决策方案。各级官员所享有的只是决策的建议权，最后能否成为具有法律效力的决议还有待于皇帝的决断。

　　82、简述南京临时政府临时大总统的权力？

　　临时大总统是南京临时政府的核心，临时大总统既是国家元首，又是最高行政首长，拥有广泛的职权：

　　（1）军权。大总统统率全国海陆军；

　　（2）和战权。大总统经参议院同意，可以宣战、媾和及缔结条约。

　　（3）创制权。大总统有制定官制、官规之权。

　　（4）任免权。大总统有任免文武职员之权。

　　（5）复议权。大总统对于参议院议决事件，如不同意，可于10日内交回复议。

　　（6）设置法院权。大总统经参议院同意，有设立中央裁判所之权。

　　83、试述宋代为适应进一步加强君主专制集权需要而对监察制度进行的一系列改革？

　　（1）台谏趋于合一

　　亲仿唐制设御史台，下设台、殿、察三院，仅负责监察在京机构官员。谏院作为一种独立的机关，其设置始于北宋时期。宋代以前的御史、谏官职责分明，宋代开始出现台谏合一趋势，南宋时台谏合为一符。

　　（2）皇帝直接控制台谏官

　　北宋末年形成定制，宰相不得推荐台谏官，台谏官的任免‘必由中旨’。台谏官由此脱离了相权的控制，成为皇帝加强专制权力的工具，其权力得到强化。御史有‘风闻弹人’的权力，弹劾不当也不加惩罚。

　　（3）轻重相制，交叉监督

　　宋代不仅加强了对各级官吏的监察，而且还加强了对监察人员本身的监察，形成轻重相制，交叉监督的格局。元丰六年，宋代在尚书都省设置御史房，‘主行弹纠御史案察失职’。这使御史台一方面有对各级官员实施法律监督的权力，但另一方面它又被置于作为其监察对象的行政机关的监察和控制之下。

　　在地方行政监察上，路之各监司不仅相互监临，而且还要受到下属府、州、府一级设置通判，一方面使通判监督知州，另一方面又使知州和通判之间互相制约。以京师文官出任知县，也起到监督州府的作用。

　　从上述可以看出，宋代监察网络十分严密，这一方面适应了强化专制集权的需要，但另一方面也造成了一些弊端。台谏官员风闻弹人的权力使许多官员不求有功，但求无过，因循苟且。对相权的威慑使决策过程出现混乱局面，对地方监察中过分的分权，也使各级地方政府的活力消失殆尽。

　　84、试述1948年‘行宪国大’后，南京政府中央行政体制的变化？

　　1948年‘行宪国大’选出总统、副总统后，国民政府改为总统府。新政府的行政体制有较大的变化：

　　（1）设立国民大会

　　国民大会为全国最高权力机关，由依法选出的国民大会代表组成，代表全国国民行使职权。其职权有：选举和罢免总统和副总统；修改立法院提出的宪法修正案。从表面上看，国民大会是按照孙中山权能分开的思想，将国家权力交还给人民。但是真正决定国家一切内政外交方针，并对这些方针的贯彻执行监督的并不是国民大会，而是国民党中央及由国民大会选出的总统蒋介石。国民大会不过是很秉承国民党中央和蒋介石的旨意，粉饰独裁专制的御用工具而已。

　　（2）设立总统和总统府

　　1948年5月蒋介石任总统后，为了所谓‘行宪’，对政府机构进行了改组，取消了过去的国民政府主席和国民政府委员会，代之以总统和总统府。

　　总统为国家元首，对外代表中华人民共和国，总统依法行使如下职权：

　　①统率全国陆海空军；

　　②宣布法律，发布命令；

　　③行使缔结条约及宣战，媾和之权；

　　④公布戒严；

　　⑤行使大赦、特赦、减刑及复议之权；

　　⑥任免文武官员；

　　⑦授予荣典；

　　⑧国家遇有天灾人祸或财政经济上有重大变故时发布紧急命令之权；

　　⑨解决院与院之间争执问题。

　　尽管总裁权力十分广泛，但依据宪法的规定，总统的权力要受产法院的限制，总统仅是礼仪上的国家元首。这是蒋介石所不能接受的。于是，行宪国大在宪法之外又制定了《动员戡乱时期临时条约》，明确规定总统在动员戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急剧危难或应付财政经济上重大变故，经行政院会议决议为紧急处分，不受宪法有关条款限制。这就为总统实行独裁开了方便之门。

　　总统为行使职权，设总统府以代国民政府。总统府下设资政、参议若干人和国策顾问委员会、战略顾问委员会，就国家大事向总统府提出意见，并备。总统府下设秘书长和参军长，协助总统处理日常事务。

　　（3）五院行政体制的变化

　　“行宪国大”后，按照宪法的规定，重新设立了五院。五院的行政体制与从前也有所变化。

　　行政院为最高国家行政机关。行政院长由总统提名，经立法院同意任命。原行政院向国民党中央执行委员会负责，现主要对立法院负责。立法院为国家最高立法机关。有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其它重要事项之权。

　　表面上看，立法院有较大的权威性、独立性和民主性，但实际上立法权仍操在国民党中常会和总统蒋介石手中。司法院为国家最高司法机关。掌理民事、刑事、行政诉讼的审判及公务员的惩戒等事项。考试为国家最高考试机关，掌理考试、任用、铨叙、考绩、级俸、升迁、保障、褒奖、抚恤、退休、养老等事项。监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权。

　　85、家臣制：是西周分封制下卿大夫所采用的组织管理制度。在家臣制下，卿大夫是分封制下最低一层封君，再往下便是同一血统但不具有贵族身份的国人‘士’，卿大夫治国，其官员只能从士中产生，由于卿大夫的国称为‘室家’，其官员被称为臣。家臣与卿大夫不同，无世袭特权，其职位由卿大夫任命，并可以随时免除，呈现出雇佣关系和臣仆性质，食邑则相当于于后世的官员俸禄，与采邑性质完全不同，两者均不能世袭。可见这种家臣制已具备后世官僚制度的雏形。

　　86、猛安、谋克制：是金朝在女真族聚居区建立的地方行政体制。金朝在女真族聚居区设猛安、谋克作为相当州、县的两级地方行政单位，与州县形成互不统属的两个系统。猛安谋克始于古代出猎时的生产组织，以后逐渐演变为平时射猎、战时作战的生产、军事组织，随着金政权的建立，猛安谋克又演变为军政合一的地方行政组织。

　　87、政事堂：袁世凯为加强自身的统治于1914年5月设立的机构。其设国务卿一人，赞襄大总统政务，政事堂议政以法治、政治、财政三种讨论会的方式进行，三个讨论会均要秉承袁世凯的旨意提出决策事实，供袁参考。政事堂实际上是一个机构。

　　88、贿选宪法：是指曹锟在1923年10月就职‘贿选总统’后为掩人耳目，指使国会通过的《中华民国宪法》。这部宪法赋予总统以极大的权力，便利了大总统 曹锟的专制独裁。

　　89、边区政府委员会：是边区最高行政机关，由边区参议会选举若干人组成。边区政府主席为边区最高行政长官，对边区参议会及边区政府委员会负责，统一领导边区政务。

　　90、简述西周的行政监督形式？

　　西周的行政监督分为两种形式，一是天子、诸侯各自对其下属‘邦国’的监督，二是天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督。

　　（1）对邦国的监督。由于等级君主制国家结构的限制，上级无法在下属的领地设置专门监察机构执行监察任务，于是利用朝觐、巡狩方式进行，或委派监国、上卿进行。

　　（2）天子、诸侯对其辖区的监督和检查主要依靠官员进行。西周初年，对王畿实行分片管理制，陕西以东由周公负责，陕以西由邵公主管，以‘巡行’视察的方式监督地方政务。此外，各高级职能官员如司徒、司空等以‘循行’方式对其主管的部门工作进行监督。

　　91、简述隋唐时期中央政府主要的职能机构？

　　（1）隋唐中央政府职能机构以尚书六部为主，以诸寺、监为辅，形成相互平行，既有分工，又有制衡的行政职能部门体系。从分工上看，六部执掌政令，九寺五监分掌具体事务，两者之间形成总领和具体分管的关系。从制衡上看，六部与诸寺、监形成双层制约的关系。六部执掌政令而不管具体事务，而具体管理各项事务者又无政令之权，形成一层制约关系。具体分管各项事务的诸寺监要接受六部的指导和监督，但诸寺、监长官也可以直接听从皇帝的指示，并在对六部指令有不同看法时可直接上奏请示皇帝，形成又一层制约关系。

　　（2）六部十十四司。隋唐尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌人事、财经、文教礼议、军事、司法监察和建设等事务，是执掌政令的重要中央职能部门。六部每部之下各辖四司，共二十四司。各司之间分工清楚，职责分明。

　　（3）九寺、五监。九寺五监与尚书六部在职能上基本上处于平行地位，与六部无法定隶属关系，但职权与六部重迭之处甚多。九寺各设卿一员、少卿二人为正、副长官，寺丞管理寺内日常事务。各监职官设置情况则较为复杂。

　　92、简述明朝行政官员的主要考核形式？

　　（1）考满。考满是针对每一个任职到一定期限的官员进行的一般性考核，主要是考核官员的从政资历和政绩，办法是三年一考，三考为满，考满之日，由有关部门量其功过，分成上、中、下三等，以此为据决定其升降去留。

　　（2）考察。考察是针对全体在职官员而言的，由朝廷定期举行。除考核各级官员的政绩外，着重对官员的违法行径和渎职行为进行清理和处置。在考察中把官员的不称职行为按其轻重程度的不同分为八个等级，考察分为京察和外察两种。

　　93、简述南京临时政府的议会监督制？

　　南京临时政府传统封建王朝相比，在行政监督方面最大的区别是创建了议会监督制。

　　（1） 根据1912年1月2日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》的规定，临时参议院对政府的监督方式有：议决临时政府的预算；检查临时政府的出纳；议决临时大总统交议事件；答复临时大总统咨询事件；并对临时大总统的宣战、媾和、缔约、制定官制、任免官员、设立法院等行为行使同意权。

　　（2） 1912年3月11日颁布的《中华民国临时约法》和随后颁布的《参议院法》，进一步扩大了参议院的行政监督权。根据两法规定，参议院对政府的监督方式有四种：质问；弹劾；查办；建议。

　　（3） 议会监督制的建立，为使行政管理进入法制化的轨道奠定了基础。遗憾的是，这一制度在实践中并未发挥其应有的作用。

　　94、简述抗日民主政权的行政决策？

　　（1）中国共产党不仅是抗日民主政权的组织者，而且也是其行政决策的领导者；

　　（2）抗日民主政权自身的行政决策活动，采取集体决策的方式进行，凡属行政工作中的重大问题，必须经过集体讨论决定，而不能由个人决断。在边区和县级政府中，均设有进行集体决策的机关——政府委员会。

　　（3）为了保证行政决策的正确性，减少失误，抗日政权在坚持共产党领导的前提下，十分重视征询和采纳各方面的意见和建议。

　　95、试述明朝行政决策的主要方式？

　　（1）会议制度作为皇帝酝酿决策的会议形成很多，明初皇帝用得最多的是内廷会议。废除宰相制后，内阁会议日趋重要，这种会议在‘朝房举行，有时皇帝亲赴内阁议事。遇有军国大事或大典，依历代王朝的传统，在’朝堂‘举行朝议或廷议。主持廷议的大臣因事而异。

　　（2）票拟与批红

　　明中期以后行政决策主要是中枢机构官员紧密围绕协助皇帝处理奏章并代拟谕旨的过程，奏章的进呈和相应制诏的下达是决策者和执行者之间最主要的沟通方式。内阁就是皇帝手下协助处理奏章并代拟谕旨的工作班子，司礼监太监则充当皇帝代理人。因此，部院题请、内阁票拟、司礼监批红构成国家大事的决策处理程序。

　　明初设中书省、百官奏事必须经过中书省。废中书省后，一切政务由皇帝亲裁，批答奏章之权由皇帝牢牢掌握。从宣德年间起，内阁开始有了票拟权。明正统初年，因皇帝幼冲，太皇太后委全权于内阁，由专职阁臣对奏章提出处理意见，称‘票拟’，票拟从此成为内阁最大的特权。

　　内阁票拟后由皇帝作出最高裁决，即用红笔在奏章上批答，称为批红。对票拟内容不同意时，皇帝可加以改动或发还内阁令其重拟，称为改票。明宣宗以后，司礼监秉笔太监取得代皇帝批红的权力，成为皇帝处理机务最为帖近的助手。

　　（3）封驳制度

　　内阁在行政决策过程中除有票拟权外，还有封驳之权，即内阁如认为皇帝诏书因不合时宜而不便下达时，可将诏书封还并加以驳正。但明代内阁并非执行部门，也没有下属的施政机构，因而皇帝下诏并非非要经过内阁不可，故内阁封还诏书的权力和效果十分有限。除内阁外，六科也有封驳权。

　　96、试述清末行政执行的新变化？

　　（1）清末，随着‘新政’和‘预备立宪’期间行政体制改革的进行，在行政执行中也出现了一些新变化：

　　①中央各部实行了专任之法，做到权责一致。中央各部长官采取一正二副制，在尚书的统一领导下，分工协作，权责分明，克服了以往满汉尚书互相推诿的弊端，有利于政令执行的统一；

　　②加强各部尚书的行政权力；

　　③建立办公会议制度。1970年制定的《各省官制通则》规定，各省督抚设会议厅，定期召开司道以下官员的办公会议，讨论重要政令的实施办法；

　　④行政执行逐步规范化、标准化。清末，各部都比较重视行政建设，初步改变了过去行为的随意性。

　　（2）1911年仿‘责任内阁’成立后，行政执行又有了一些新的变化：

　　①统一了事权。中央一切行政事务均由内阁负责；

　　②改变越级奏报的惯例。除按照内阁官制须由内阁国务吕臣奏报事体外，其余各衙门不行越级奏报；

　　③明确各部的自行处置权。各部的例行事务以及职权范围内的事务，由各部自行处理，不必上奏朝廷，也不必事事向内阁总理大臣汇报。

　　（3）上述变化是进势使然，且多为官样文章，因而其实际意义是十分有限的，不可能从根本上改变渴清政府行政管理逐渐颓败的局面。

　　97、察举制：察为考察，举为荐举，察 举即在考察的基础上予以荐举。察举是汉武帝以后选拔官员的主要途径，其具体方法是由皇帝下诏指定举荐科目，丞相、列侯、公卿和郡国守相按科目要求考察和荐举人才，然后由皇帝亲自对被荐举者进行策问，根据对策等第高下授予官职。察举制度缺乏严密的考核制度，是一种以保举为主、附加复试的考试，保举才是汉代察举制的最关键环节。由于察举制没有严密的考核程序，致使弄虚作假现象严重，使察举制度变成相的官僚子弟世袭制，至东汉末年，察举制度走向衰落。

　　98、典签：为南朝所设官职。魏晋时期州由监察区变为行政区，地方监察成为监察系统中的薄弱环节。鉴于地方势力强大对中央构成威胁，南朝进设置典签一职，以加强中央对地方的控制。典签职微权重，凡州镇要事，须典签签署后方能实行。典签每年数次回京述职，故诸王刺史对典签恭敬备至。典签具有监察官员的性质，但终未形成制度。

　　99、内制和外制：是宋代皇帝的最后裁决以诏敕形式公布的两种不同情况。中书舍人所草之诏为‘外制’，多为常例之诏命，‘内制’则由翰林院学士负责。宋代‘内制’诏敕的发布十分突然和机密，而且只要盖上皇帝印玺后即有法律效力。皇帝常常是临草诏时临时改变早先与宰执大臣商量好的方案，令大臣难以防范。这也说明宋代皇帝在行政决策中的决断权超越了前代。

　　100、府院之争：是指皖系军阀统治时期以黎元洪为首的总统府与以段棋瑞为首的国务院的斗争。